在知识经济社会的今天，大学日益成为社会的“轴心机构”。大学逐渐从政府的附属机构走向自主独立办学的社会实体机构，大学的管理模式也逐步从原来的自上而下的“单一统御”模式逐步走向分散向度的“多中心治理”模式，这就迫切需要对大学办学和运行进行规制和建设，其核心在于精心设计和实施大学章程。
一、大学章程的本质与内容
大学章程是大学自治的宪法，是大学制度的母本和载体，是“大学精神构造上的骨骼”，是对高等教育权利诉求的制度化回应，是对一所大学运行的顶层设计和大学治理的文明标志。大学章程作为阐述大学办学宗旨、原则、职能和思路的文本，是对大学办学中最根本的问题进行反思、批判与建设，主要是为大学办学、运行提供根本性的指导。从性质上看，大学章程明确了学校的法律地位，实现了大学组织的公法人化，保障了大学依法自主办学；从内容上看，大学章程明确了大学全面的内部治理结构和设计，确定大学自治权力合法化和具体化，保障实现大学自主和民主功能；从形式上看，大学章程明确了大学内部的运行机制，畅通了大学运行的逻辑和过程，保障师生员工权益，高效地为师生员工提供公共服务；从本质上看，大学章程是一所大学精神品格与品质的外在隐喻，是外部对一所大学认知的最高图式和对其实践理解最彻底性的抽象，它的内涵旨趣在于成为大学教育制度“形而上”的“道”之所指和“形而下”的“器”之所托。
而对大学章程的制定来看，大学章程所彰显出的核心精神体现在于它所构成“过程思想”——大学从“书本上”的自主权落地为“行动中”的自主权。大学章程的制定是建立在对大学发展历程中所蕴涵的内在文化的不断梳理、厘清、辩证、矫正和确认基础上，来自中国大学当下的具体有限时空，源于中国大学所承袭的历史记忆、传统知识、文化基因，适应在特定时期和空间下整个社会性质、发展阶段或者未来趋势之间的关系，并加以全部的整合和考量。这就要求大学章程的制定需要从学校发展的本质与现象、主体与客体、理论与政策、惯习与规则、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来、传统与文化等多维相结合角度来思考和设计。
一个完整的大学章程内容主要包括三个部分，即大学的性质、大学的内部治理结构和大学的社会性特征。其中，大学的性质决定了其自身大学章程的特色，内部的治理结构是大学章程体现办学自主权属性的核心内容，大学与社会的关系即大学的社会性体现了大学的办学和治理要受到政府宏观管理、社会发展和公共政策的影响。
1.特色属性：学校的定位和性质
大学章程对学校定位和性质的规定是对大学使命和办学目标的彰显，也是彰显大学办学宗旨和办学特色的主要内容。
通过大学章程的界定和明确规定，使得学校的师生员工都能清晰认识学校的未来发展方向和目标，明确赋予自身的任务和职务使命，发挥一种润物细无声的潜移默化作用。因此要规范大学的办学定位，大学的大学使命、办学目标、办学思路的规定要明确清晰、客观具体、特色显著。在大学的使命中，杨福家在评述耶鲁大学的使命时说，“初看耶鲁大学的基本使命（保护、传授、推进和丰富知识与文化），似乎只是词语的堆砌，但是仔细品味，就能了解，假如使命只有传授知识，那么它就对美国近4000所大学与学院都适用；若加上推进和丰富，只有3%的大学能够胜任；再加上文化两字，就只剩1%；至于能够涉及保护知识和文化的，只怕不足3‰。大学的使命要有差别性、特殊性，如果一所大学的使命什么学校都能用，那它的表述就不很贴切了。”这就要求，在制定大学章程的过程中，界定大学使命与性质，做到“两个必须”。必须立足充分理解和认识国家“为什么要办这所大学”的高远目标和战略意图，主要包括国家对学校的定位（办学定位），学校需要做什么（办学宗旨）以及学校怎样实现国家的需要（办学思路）。必须立足学校自身的实际情况，主要包括从服务对象、对外社会关系来界定大学的使命和性质，关键点在于突出学校自身的特殊使命和特色内容。
2.内部治理：内部机制与运行逻辑
《高等教育法》规定了大学八项自主权，落实这八项自主权的着眼点和归宿点就在于对大学内部治理和运行机制的设计上，这是制定大学章程的核心内容。
大学自治的意义更多地体现为自主办学，独立开展教育活动和设计内部治理结构。从生成的过程看，大学章程的制定是通过整合各种内部力量进行相互协商、多主体互动所生成的具有社会建构意义的创造性“自发秩序”，才能使得大学的内部治理具有开放性结构，具有稳定性、应变性、弹性化、民主性和包容性，能够应对不同情况和未来发展的需要。因此，大学作为一种公法人的公共组织，在其内部治理和运行机制的设计上，必须注重建设多层、多元决策和个人负责的内部管理体制，通过内部协商民主和参与互动的形式形成统一意见，形成共同遵守的行为准则，确保大学自治与法治在大学章程制定和实施中实现有机融合。
大学章程要保障内部治理和运行机制的畅通，要做到三个方面，一是要合理设置内部组织结构，科学配置决策机构、执行机构、监督机构的权力和职责，保证职能明确清晰、合力向度的一致性和相对的稳定性，避免职能重叠和职能不足。二是确立事务的研究程序、决策层次以及决策方式，保障内部事务的公开性和程序性，坚持校务公开，严格程序规定，突出内部治理的透明性和开放性。三是保障规范内部管理行为的效能。公平公正地协调各方面利益，保障内部治理结构既互相合作，又互相制约，实现秩序和自由的统一，公平与效率的统一，防止工作不顺、协调不畅、资源分散、各自为战的治理内耗情况。
3.外部关系：学校的社会性
大学产生和发展于社会之中，有着自身的历史源流和社会痕迹，不能超越社会而独立发展。正确认识和处理好大学的社会性是制定大学章程的又一项重要内容，包括大学与政府的关系、大学与社会、大学之间（包括与国内大学和国外大学的交流合作）的关系。
大学与政府、社会的关系是大学作为公法人组织得以合法存在的基础。大学章程作为学校与举办者之间的组织性契约，大学与政府的关系集中体现为大学如何合理、有效地落实办学自治权，章程要有法可依和适度的法律保留原则，明确学校的法律地位，确保学校的自主权，政府职能集中体现为对大学办学的监督。其次，确定大学与社会的关系，大学接受社会的监督，吸纳社会力量的参与办学。大学不仅要进行高深学问的研究，还必须为社会和公众服务，满足社会的需求。再者，大学章程还需要对国内外大学之间的学术交流、合作办学等活动做出明确规定，以促进大学之间的合作和大学国际化建设。故此，大学章程需要反映大学总体精神面貌，体现出社会性的要求。
二、大学章程制定要处理好五种关系
大学的内部治理结构和运行机制是大学章程制定的核心内容，其内容包括三个方面，一是理顺治理关系、形塑内部秩序的“组织法”；二是界定权力范围、保护权利、维护大学人利益的“权利法”；三是尊重程序、规范运行的“程序法”。《中华人民共和国高等教育法》明确规定了大学章程制定的十项内容，除去“举办者与学校之间的权利、义务”之外，其他九项内容都涉及到大学内部体制和治理的规定，如何体现这九项内容和内部体制与运行的“组织法”、“权利法”、“程序法”的本质，需要处理好以下五个方面的关系。
1.党委与校长的关系
党委与校长的关系的核心在于坚持和完善党委领导下的校长负责制。在实践中，如何在保证党委对学校各项工作实行统一领导的同时，又能够保证以校长为首的学校行政有效行使职权和履行职责，是处理两者关系的关键。破解这一关键的核心在于符合学校实际的基础上，大学章程要明确各自的职责。党委是集体领导，坚持的是民主集中制，党委处于学校重大事项的决策地位。校长是行政领导，坚持的校长负责制，校长参与党委决策并作为党委决策的首要执行者。其中党委主要是讨论决定重大问题、重要事项和重要干部任免，体现出党要管党、党管人才、党管干部，重点在于把方向、谋全局、管大事，抓改革、促发展、保稳定。校长作为学校行政的主要负责人，行使职权、履行职责，执行党委的决定，实行校长统一领导、副校长分工负责、职能部门组织实施的机制。其次，大学章程在明确规定党委和校长的职责的基础上，要通过具体议事规则和程序实现各自的职责，通过明确界定党委全委会、党委常委会、校长办公会的议事范围和程序，进一步理清和保障党委与行政的工作关系，进而形成坚持党委领导核心作用，支持校长依法独立行使职权，充分发挥班子集体作用和班子成员职能，形成了党委统一领导、党政分工合作的良好工作运行机制，保证党委领导核心作用和行政领导班子依法治校职能的充分发挥。
2.学校与学院的关系
建立独立的具有实体意义的大学二级学院是现代大学组织形态的核心部分。如何办好学院？办好学院的核心是什么？学院建设的内涵是什么？这些问题要在大学章程中体现出来。学院之所以存在，在于它的学科、学术、学者和学生，学院应该是一个基层的学术机构，其本质是通过专业建设、学科建设、学术研究和人才培养来进行建设和发展。
大学与学院关系的核心在于管理体制是相对集权还是分权，管理重心如何下移以及下移的程度。大学对于学院而言，学校“掌舵而不是划桨”，坚持“重心下移，办成实体、自主治理、自我发展”的原则，下放财权和事权，让学院在人才培养、科学研究、学科建设方面拥有更多的自主权，发挥学院办学的主体作用，明确教授或教授群体对学术事务的主导作用。在分权的基础上，大学章程要明确规定学院在学校的地位和职权，大学要制定校院两级管理体制运行的相关制度，清晰界定学院发挥作用的范围、方式和领域，处理好民主和效率的关系，在制度上促进学院的发展，真正成为学校发展的主体核心，形成学科、学术、学者、学生和将四者高效而有机地组合在一起的学院管理体制和运行机制。
3.学校、教师与学生之间的关系
办学以人才为本，教师是主体。教育以育人为本，学生是主体。大学教育的出发点和归宿点必须立足于实现师生员工的全面发展，学校制度的设计也要立足和服务于最大限度调动和发挥教职员工的积极性和创造性，立足和服务于全面培养高素质高水平的社会需求人才。大学章程要明确师生员工的权利、义务和救济的规定，集中体现在以人为本的理念和人文主义精神，一方面要明晰学校与师生员工之间的法律关系，维护师生员工的合法权益。另一方面要体现学校制度设计和发展立足于以充分发挥教师的主导作用和学生的主体地位为首要条件。从学校自身定位出发做出的制度性宣示，规范、引导、规范和形塑教职员工的行为，只有作为大学主体的“学者、学生”在价值层面达到理性认识到自身的角色和任务后，才能在行动中真正贯彻大学精神，真正形成风清气正、锐意进取、开放兼容、奋发向上的大学校园文化。
同时，大学章程在明确教师和学生权利与义务的同时，学术自由是重要的考量因素，并且应该置于首要地位。大学章程内容要洋溢和充满人性化关怀，营造以学术自由为核心的文化氛围，使得教学与科研有充分的“自治性”，确保教师自由教研，学生自由研学。
4.行政权力与学术权力的关系
大学是传承和创新知识的学术性组织，其人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新之职能，归根到底要通过高水平、多层次的学术活动来实现。大学的办学中，一方面要通过行政手段配置资源、健全机制、提供保障，为学术研究提供优质的公共服务，体现“效率功能”；另一方面学术自由权居于主导性地位，必须尊重和遵循学术活动自身的规律，十分重视学术权力在学校工作中的重要地位和作用，体现“教授治学、民主管理”内涵，促成“自治功能”。行政权力和学术权力既有机分工、相互独立，又相互配合、相互制约，二者关系平衡和谐，学校就有内在活力和发展动力，否则就会产生较大内耗。
在大学章程的制定应该合理规范学术权力和行政权力各自发挥作用的领域和范围，体现出这两个方面的公平博弈机制，促进其内在结构的不断均衡化：一是在行使行政权力的过程中充分发挥学术组织和学者的咨询、论证和评审、评议作用。例如，学科建设、专业建设、教师队伍建设等方面的重大问题和重要项目，都要按程序听取校学术委员会、院系教授委员会及其他学术组织的论证意见或进行评审，对其他重大行政事项尝试建立学术人员适度参与制度，对共事共治的事项成立协商制度。二是把学术权力交给学术组织和学者，让教授积极参与学校的决策，特别是享有学术事务管理权、学术事务决策权，充分拥有知情权和话语权。例如，学术研究方面和项目的确定、学术团队的组建、学术活动经费的使用、学术活动方式的确定、学术成果的评价等，完全由学术组织和学者来决定，克服了高校存在的学术组织行政化的痼疾和学术人员在评价体系中的缺位。三是通过教职工代表大会和学院的教授委员会促进大学教授民主参与学校建设，保障民主治理。大学章程需要明确校务公开和院务公开制度，校长、院长分别向学校、学院教职工代表大会报告工作，完善民主管理的设计和实施。
5.制度建设与文化建设的关系
在追求高质量的办学水平、提倡学术自由创新的今天，我们应充分重视大学文化建设。丈量大学章程的文化标准也是一所大学章程特色和核心思想之一。大学章程不仅是大学物质文化运行的描述，也是大学理念、精神、传统、目标的总概括、总限定和总昭示，必须从文化视野中融贯和考量。文化的标准是自身立意的基点，否则，“此在”永远被“彼在”所称量，有了文化变量，就可以称量他者，故此，通过大学章程中所彰显的大学文化建设，不仅在于引领大学文化自觉，更是成为区别于其他院校的“应然”之所在。
同时，良好的文化氛围是大学创新，包括制度创新的沃土。在中央民族大学，我们一直坚持美美与共、知行合一的大学精神追求，培育团结、文明、求是、创新的学风，创造崇尚创新、宽容失败、自强不息、隆法明德、止于至善的学术文化，充分激发学者、学生的创新精神和创造活力，为他们提供一个信念坚定、精神富足、感情丰沛的精神家园。这样的校园文化，不仅是大学制度创新的沃土，还必然大大降低大学的管理成本，进而能以节约、预期的形式提供规范、形成秩序、保障安全、生成结构，形成可估计、可预知的制度期待，并作为一种公共资源，发挥引领社会文化建设、提升自身整体实力的重要作用。
三、大学章程制定要遵循三项原则
根据大学章程所体现的大学章程的意义、内容、程序以及实施，结合学校的实际情况，大学章程的制定遵循以下三项原则。
1.一般要求与彰显特色的统一
现代大学需要彰显个性，树立特色，培育优势。大学章程既是大学的根本大法，也是大学彰显特色的“名片”，大学章程既要显出大学的共性，也要彰显大学的个性。因此，大学章程需要体现大学办学过程的叙述，诸如制度体系、机构设置、权力配置等方面的保障，这些需要全面回顾历史、规划未来，也需要进一步把握、理解、凝练和体现办学特色和特有优势，形成支撑自身发展的独特结构体系、话语体系和文化体系。
英国教育家阿什比说过，任何类型的大学都是遗传与环境的产物。因此大学章程需要在大学办学传统、实际状况和个性特征中进行阐述。办学传统、特征和个性是大学章程生成内容的“硬核”部分。一般而言，一所大学的办学特色在于办学定位和思路、学科特色、内部运行和社会服务方向的与众不同。而这些特色主要彰显于为国家和社会做贡献的理念与途径上，并与国家和地区发展形成联动、互动和促进的发展格局上，具有不可替代的比较优势；洞见于鲜明的大学形象、民胞物与的人文精神培植、跨越国界学术性格、独具匠心的大学精神气质和运行模式上，凸显独标的大学气质，体现出校风、学风、价值观、行为方式等隐性的文化因素；外在于以主动的姿态自主重构世界形象，在价值取向从“内”向“外”转化过程中体现自身责任，实现民族文化自觉，执同类大学之牛耳。在理解和尊重“传统中国”和“现代中国”的基础上，大学章程要真正成为“文化、精神的堡垒和圣地”与“新思想、新文化的发源地”的风向标。
2.实体合法性与形式合法性的统一
大学章程实体合法性突出体现为大学章程符合学校事业的发展和师生员工对教育的需要、教育理念、教育传统、教育价值观等权利认可并与遵守的正当性。实体的合法性在于寻求大学章程生成的实体“元合理性”。大学章程内涵主旨蕴藏于学校本身历史背后的发展脉络和当下发展选择深层次的空间。“历时态”的回顾路线和“共时态”借鉴手段是可选择途径。从历史横切面上看，采取“向后看”的思路，挖潜自我办学的历史传统及其掩藏在历史传统背后的办学思想、思路、文化和精神，及这些思想在现实办学中发挥的能量空间和支撑作用；从现状发展的“共时态”情势看，采取“向外看”的目光，紧紧瞄准世界现代大学的发展动向、特征和趋势，学习国际上现代大学先进的管理理念与经验，为我所用，在保持自我办学传统的继承、发扬和创新中认识大学的精神要旨和时代归宿，反映出中国特色和中国办大学的历史责任。
形式合法性旨在保障所确立的规则和权威的过程从开始发生实际的效力都要纳入到预期的设计中，在有序化的体系中实现和发展最大作用和效能。针对大学章程制定而言，就需要不同类型的主体共同参与、共谋发展。在大学章程制定的过程中，坚持“多中心治理”的理念，鼓励与大学利益相关者参与。大学师生员工的参与是核心，大学章程的制定不是也不能是仅仅凭借“立法者”（政府或者教育的主管部门）按照相关法律规定和大学教育要素进行简单的拼凑和机械的组装，以此控制大学教育要素的运作，建构出理性主义、人为秩序载体，而是要使得师生员工主动参与到制度形成过程中，取得共识的最大公约数，从而能够将他们的权利需求自动纳入制度中，形成自觉遵守制度的公共约定，形成稳定的自治基础并能够取得效益。同时，大学章程对内部起着宣示、监督和预期作用，对外则体现为向社会承诺和保障学校信誉的证明，因此需要政府部门的参与和社会公众的参与。界定举办者和办学者之间的权利和义务，使得双方公开博弈。通过参与大学章程的制定来界定社会中利益相关者和大学之间的权利和义务，使其能够以“第三方的眼睛”来监督大学的办学行为。
3.价值理性与工具理性的统一
从根本上看，大学章程的制定过程是价值理性和工具理性的逻辑相互契合过程。大学章程是不同价值主体要求的现实化和具体化，凸显出对大学良好运行的期盼性要求，但是大学章程在一定程度上是主体在外部教育制度环境通过制度行为规制所形成的教育“软法”，是大学发展阶段、实际情况和所处的社会文化环境反馈综合体现。大学章程本身所体现的价值理性力求要注重反映大学的现状的同时，还必须找准未来发展起点，以更加宏观的视野和更加长远的眼光，回应国家发展的战略需求，绘就大学的未来使命、理想追求和宏伟目标，既能够保障师生员工分享到学校发展成果，也能促进学校事业的健康持续发展。
大学章程所需要的价值理性不一定就是西方高等院校所提倡的办学理念，而是更加适合自身情势的价值规范和精神蕴涵的文化理念，结合自身人才培养目标，积极探索适合服务对象的人才培养模式，不断提升人才培养质量；所要补足的工具理性也不一定是限制固定的规模、管理程序和方式，而同样是适合自身的发展需要并为多元文化形态所接受的大学内部治理结构、机制模式和运行方式，并把自身所形成的大学理念贯彻到育人的全过程，让学生在未来工作中自觉彰显自身的大学精神和治学理念。因此，大学章程关于内部治理的设计要做到价值的完善和工具的补足，真正使大学章程成为“良法”与“善治”的典范。
